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類科：地政
科目：土地利用概要
【蕭華強估價師】 解題

一、按「多核心理論」（Multiple-Nuclei Model）為都市土地（空間）結構模型之重要理論之一，其定義為何？又，於都市發展實務上常具有多個分立核心之現象，其形成因為何？試分別說明之。

【擬答】

(一)多核心理論之定義：

多核心理論，於1945年由哈里斯（Chauncy D.Harris）與烏爾曼（Edward L. Ullman）提出，此理論認為都市的擴展係以許多不同核心，並按其不同的土地利用而發展。多核心理論，認為都市不是圍繞單一核心發展起來的，而是圍繞幾個核心形成的，以及相對獨立的衛星城鎮等各種不同之功能中心，並由它們共同組成一大都市區域，如下列圖形。

(二)多核心理論之形成原因：
在都市土地使用模式中，促成多核心形成之基本因素，有四：
1.活動的相互依賴性。例如，工業區提供就業機會，住宅區提供了勞動力。
2.集聚的利益。例如，各種分區之集聚，可以因此節省運輸成本。
3.分散的利益。例如，各種分區之分散，可以降低使用衝突。
4.地租或地價的高低。例如，各別廠商會因地租或地價的高低之成本考量，而選擇不同之設置地點，而形成多核心。
5.可及性的高低。例如，各種分區對交通便利程度之依賴有所不同，而形成多核心。

二、甲所有位於A市都市計畫主要計畫「住宅區」內建地數筆，向主管機關申請建築執照，遭以違反「（都市）成長管理理論」之意旨為由，予以否准。試問「成長管理（理論）」之定義與目的為何？又，都市計畫法第17條第2項本文規定「未發布細部計畫地區，應限制其建築使用及變更地形」，其主要理由為何？

【擬答】

(一)成長管理（理論）」之定義與目的：
1.成長管理之意義：
成長管理之意義為『運用規劃的方法，配合管理的策略與技術工具，來規範都市發展及土地開發的區位、時序、速度、總量及品質，同時考量公共設施的服務水準及成本，來執行土地使用管理與公共設施配置等多目標的土地使用政策。』（賴宗裕，1999）
2.成長管理之優點（目的、可解決之問題），列舉如下：
(1)避免都市形成蛙躍式發展。
(2)使公共設施之規劃配置具效率。
(3)減少環境污染，提升環境品質。
(4)避免衝突的土地使用型態，健全都市風格。
(5)避免市場失靈平穩房價，保護納稅義務人。
(6)消弭政策失靈下產生之零散的都市發展模式。
(7)運用誘導都市成長獎勵措施，鼓勵都市再發展。

(二)「未發布細部計畫地區，應限制其建築使用及變更地形」，其主要理由：
1.未公布細部計畫地區，應限制其建築使用及變更地形。但主要計畫公布已逾二年以上，而能確定建築線或主要公共設施已照主要計畫興建完成者，得依有關建築法令之規定，由主管建築機關指定建築線核發建築執照。
（都計17Ⅱ）
2.其最主要理由，係為落實「分期分區發展」成長管理之理念：
都市的範圍隨著人口、產業、經濟之需求而不斷向外發展擴大，是必然且無可避免的現象，但其發展過程須符合成長管理之理念，始符合經濟發展及效率，因此都市發展必須落實分期分區發展之計畫。其功能如下：
(1)促使政府之公共投資與私人投資，在開發區位及時序上得以有效配合都市發展之需求，以免造成無效率之開發及形成資金浪費。
(2)引導都市之發展過程中在空間、時序上，作更有秩序的發展利用，並避免零散且蛙躍式的發展，不當開發形成土地資源之浪費。
(3)使得政府財源有效的利用於發展建設上，提昇各項公共設施之有效使用率，並避免形成保留過多公共設施保留地而不開發之不公現象。
(4)分期分區發展可明確規範發展地區內公共設施應開闢的期限。
(5)提供政府編列公共建設預算與興建公設地點選擇的參考。
(6)配合細部計畫之擬訂，以作為都市發展時在區位及時序之優先順序的依據。

三、我國自民國99年8月6日施行「農村再生條例」以來，農村土地如何有效利用即成重要議題。請依計畫範圍之規範密度說明該條例所規範下之農地利用計畫體系為何？又，農村再生計畫區內之土地權屬與交換，亦為重要之議題，而（公辦）農地重劃為其重要實施工具。前者目的側重於改善農村居民「生活」；而後者則以提高農地之「生產力（生產）」為主。此外，兩者尚具有諸多不同處，試進一步說明之。

【擬答】

(一)農村再生：
台灣的農村隨著經濟及社會結構的變遷，多已呈現嚴重凋敝及窳陋的現象，亟需政府及社會各界伸出援手，以農村及居住於當地農民的福祉為考量，扶植及振興農村相關產業，由此來扭轉農村發展的頹勢。
99年8月通過施行的「農村再生條例」，預定分十年動用1500億元基金，透過訂定公約、規劃建設及土地重劃等手段，促進農村再生。

(二)農地重劃：
農地重劃係為改善生產環境，促進農地利用之一種綜合性土地改良措施，農地經重劃後耕地坵塊均能直接灌溉排水，直接臨農路，對改善農業生產環境，擴大農場經營規模，推動農業機械化耕作及增進鄉村地區發展效益顯著。農地重劃自民國47年度開始辦理，至民國101年度止總計完成809區，面積近40萬公頃。

(三)兩者尚具有諸多不同處：
1.辨理方式不同：
農村再生，由農村社區內之在地組織及團體……將該農村再生計畫報縣（市）主管機關核定後辦理，具有由下而上的辦理特徵。
農地重劃，則有政府主動辦理、人民申請政府優先辦理或人民自行組織重劃會等辦理方式。
2.負擔方式不同：
農村再生，之主要內容，主要為興闢各種公共設施，其相關經費均由政府籌設之「農村開發基金」中負擔及支付。
農地重劃，由政府與地主採均擔方式。
3.公共設施種類不同：
農村再生，公共設施種類依農村再生計畫之規劃種類為主，且係以滿足地方需求之公設項目為優先規劃。
農地重劃，公共設施種類則有農路與水路二種。
4.效率不同：
農村再生，提振農村公共設施之質量，提振農村生活機能。
農地重劃後，可節省農作勞力、集約利用。
5.目的不同：
農村再生，避免人口外流，吸引農業人口回流，提供農民居住空間。
農地重劃後，可使產量增加、便利管理、防止災害、安定社會。

四、按「海域區」與「海域用地」為我國近年來所增加之非都市土地使用分區與使用種類，試分述其定義與劃設目的，又，所生之相關重要議題為何？請說明之。

【擬答】

(一)海域區及海域用地之定義與劃設目的：
1.海域區之定義：
為促進海域資源與土地之保育及永續合理利用，防治海域災害及環境破壞，依有關法規及實際用海需要劃定者。
2.海域用地之定義：
供各類用海及其設施使用者。
3.兩者之劃設目的：
(1)維持海洋、海域生態系統完整性。
(2)整合之基礎：相關海域各部門間、各層級政府間未來整合的基礎。
(3)彰顯公共財：海洋資源、海域空間是屬於人民共有的，而且信任政府的管理，不屬於少數群體或私人所有。
(4)公開透明原則：劃設之過程與範圍，必須對大眾是透明公開、讓公民能知道海洋、海域資源如何分配，並如何影響未來生活。
(5)預警措施原則：避免劃設之不當，而可能傷害了海洋、海域資源。
(6)汙染者付費原則：明確劃出海域範圍並建立調查、監測機制，要求汙染者必須付費，以維護海洋、海域資源之永續性。

(二)臺灣現況海岸環境之相關重要議題：
臺灣及各離島之海岸環境特性各有不同，並擁有豐富多樣的生態資源，其使用與管理之課題也更形繁雜：
1.「臺灣沿海地區自然環境保護計畫」缺乏管理機制：
「臺灣沿海地區自然環境保護計畫」經行政院核定後，惟計畫執行迄今，雖陸續由各目的事業主管機關依法劃設保護區，仍有部分地區尚未能透過相關保護法令納入保護。
2.海岸土地不當利用：
海岸地區資源具有高度敏感性與脆弱性，一經破壞，除難以復原外，且會降低水產物生產力，造成環境災害，影響海岸生態體系之平衡。惟對海岸地區生態系缺乏認識及使用方式不當，致使海岸地區之自然環境遭受嚴重之影響，甚多珍貴之生物與景觀資源已直接或間接受到影響。然因開發規模過大、規劃過於倉促、使用目的未盡相容、保育觀念不足及土地使用管理績效不彰等諸多問題，常導致環境災害、危害國土保安及威脅民眾生命財產安全，造成社會不安等後果。
3.海岸線嚴重人工化：
依內政統計年報資料顯示，臺灣本島及澎湖海岸線長度達1,566 公里，惟各類堤防建造、大型港埠及漁港建設，造成海岸線人工化情形日益嚴重，海平面上升造成海岸線大幅後退，影響海岸生物棲地及濕地，臺灣海洋生態資源面臨嚴重威脅。
4.海岸地區遭受氣候變遷衝擊：
極端氣候影響，暴雨導致淹水災害，枯水期長將加劇河口揚塵現象。海岸地區不當利用，使得地層下陷地區面臨氣候變遷威脅程度增大；海岸人工化造成生態環境破壞、喪失天然緩衝空間，亦弱化沿海地區因應氣候變遷衝擊之調適力。
5.海域區使用管理權責重疊或競合：
將海域區納入區域計畫範圍，惟目前海域區係依各目的事業計畫、法令逕為管理、使用，海域區之使用存在管理權責重疊或競合的問題，亟待建立整體管理機制與用海秩序。

【註】以上參照自 內政部全國區域計畫 102年10月17日公告實施版