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等別：三等考試

類科：一般民政、戶政

科目：地方政府與政治

【擬答】

跨域治理為解決自治區域劃分的重要途徑，以下茲依學理及地方制度法規定，分述如下：

(一)跨域治理的意涵：

1.依學者之見解所謂跨域治理，係指二個或二個以上的不同部門、團體或行政區，由於彼此之間的事務、功能或區域相接、重疊，導致權責難分，藉由公部門、私部門以及非營利組織的結合，透過協力、社區參與、公私合夥等協力關係，建構跨域治理的機制，以處理彼此所面臨的地方事務。

2.與跨域治理相似的概念，如英國的「區域治理」(Region Governance)、美國的「都會區治理」(Metropolitan Governance)、日本的廣域行政等。跨域治理包含多層次的治理方式，並不限於地方自治團體之間，亦包含中央與地方之間跨部門問題的處理。

(二)地方制度法第21條及第24條之1、第24條之2規定：

1.地方制度法第21條：地方自治事項涉及跨直轄市、縣(市)、鄉(鎮、市)區域時，由各該地方自治團協商辦理；必要時，由共同上級業務主管機關協調各相關地方自治團體共同辦理或指定其中一地方自治團體限期辦理。

2.地方制度法第24之1：直轄市、縣(市)、鄉(鎮、市)為處理跨區域自治事務，促進資源之利用或增進區域居民之福祉，得與其他直轄市、縣(市)、鄉(鎮、市)成立區域合作組織、訂定協議、行政契約或以其他方式合作，並報共同上級業務主管機關備查。前項情形涉及直轄市議會、縣(市)議會、鄉(鎮、市)民代表會職權者，應經各該直轄市議會、縣(市)議會、鄉(鎮、市)民代表會同意。

3.地方制度法第24條之2：直轄市、縣(市)、鄉(鎮、市)與其他直轄市、縣(市)、鄉(鎮、市)依前條第1項規定訂定行政契約時，應載明下列事項：

(1)訂定行政契約之團體或機關。

(2)合作之事項及方法。

(3)費用之分攤原則。

(4)合作之期間。

(5)契約之生效要件及時點。

(6)違約之處理方式。

(7)其他涉及相互間權利義務之事項。

(三)實務模式：

1.依議題面的窄寬、管理強度的強弱分為首長會議、委員會的設置、行政契約、授權法人、區域聯盟、都會政府。

2.如「北臺區域發展推動委員會」即委員會的設置，「高高屏首長暨主管會報」即為首長會議機制。

【擬答】

統籌分配稅款為中央與地方財源重分配之手段，而補助款為中央平衡地方均衡發展的調節手段，茲依地方制度法及財政收支劃分法之規定說明如下：

(一)統籌分配稅的意涵
統籌分配稅款之設計，主要是基於下列理由：

1.配合國家整體運作需作，或是提供民眾一致服務標準的考量下，地方政府必須履行特定職能，並投入所需財源。

2.為達成上述目標，同時配合各地方政府間財源多寡不一的情形，中央或上級政府應對某些稅收進行調整，以作為調和各地方收支差異的手段。
簡言之，統籌分配稅款就是中央或上級政府對地方財源的「重分配」作為。根據財政收支劃分法第十六之一條的規定，統籌分配稅款分為兩類，即中央統籌[分配直轄市、縣(市)、鄉(鎮、市)]，以及縣統籌[分配鄉(鎮、市)]，所涵蓋的稅課項目有七，分別是所得稅、貨物稅、營業稅、地價稅、土地增值稅、房屋稅、契稅，其中中央統籌又分為「特別統籌」與「普通統籌」兩類。

(二)補助款的意涵 

1.不同地方政府由於所處環境與資源各異，因此推動各項施政能力或所能提供服務質量自然也會產生差異，而為防止各地方落差情形過大而影響民眾生活品質，中央或上級政府乃需要針對特定事務補助地方，使其運作能維持一定水準；反之，對於享有豐裕財力的地方政府，也可要求其支付一定費用，以與其他政府共同承擔特定公共事務責任。此即補助與協助收入的概念意涵。

2.根據地方制度法六十九條規定：「各上級政府為謀地方均衡發展，對於財力較差之地方政府應酌予補助；對財力較優之地方政府，得取得協助金。」；財政收支劃分法第三十一條則規定：「縣為謀鄉(鎮、市)間之經濟平衡發展，對於鄉(鎮、市)得酌予補助；其補助辦法，由縣政府另定之。」由此可見，補助或協助收入，可說是各級政府間為謀求均衡發展所採行的財政調節手段。

(三)補助金與統籌分配稅款區別：

【擬答】

市的制度，依市長之權限可分為強市長制及弱市長制，並說明台北市與東京都之市制區別如下：

(一)強市長制的概念：
市長制是美國歷史最久的一種市政制度，目前人口超過五十萬人的城市，大都採用此制，即人口五千人以上之市，也有頗多採用此制者，可見市長制在美國甚為普遍。美國的市長制與我國市頗為相似，一市主要統治機關乃為民選的議會及民選的市長。市議會為地方立法或決策機關，除極少數採兩院制外，大都採用一院制。茲分別加以析述：

1.職權：至於議會職權，各市亦不一致，大體上說，凡市憲章或州法律授與市的所有權力，未經明文規定由市長或其他市行政官員行使者，市議會皆可行使。概括言之，計有立法權、財政權、行政監督權、準司法權等。

2.分類：

(1)實權市長制：即市的一般大權，例如：預算之編制、官員的任免，否決權的運用等皆掌握於市長之手，市議會僅能行使立法及有關市政重要決策等權，對於市行政事宜不得任意干涉。

(2)弱權市長制：其情形正好相反。換句話說，在弱權市長制之下，市的一般大權，皆掌握於市議會或分散於市政官員之手。

3.特徵：市長制的特徵，在於市長與市議會是處於對立的與平等的地位，兩者雖各有職權，但卻彼此牽制者。由於這個原因，所以使政府力量不足，行動遲緩，難以有效的為民服務，對於緊急情況，尤難應付。

(二)台北市與東京都市長制之區別
我國直轄市市長制與日本地方自治制度，二者均採首長制（市長制），此一制度相同點，係議會與市長（首長）均由地方公民直接選舉產生，議會和首長各自獨立行使其職權，透過相互制衡以達行政的運作，但我國之市長制與日本之市長制，仍有下列之不同：

1.日本地方議會與首長雖是處於獨立對等之地位，但是我國地方立法機關地位優於行政首長。

2.我國地方首長除法律規定之專屬權限外，僅有固定性的行政權，而地方立法機關得對自治事項加以立法，並交由地方首長執行。

3.地方立法機關具有各種監督地方行政機關的方法，此與日本有相同之處，但監督手段兩者有不同之處。

4.我國地方首長對地方行政組織有些採中央地方一條鞭制度，如主計、人事、警察、政風等機關單位，要受二個系統的指揮監督（即中央的指揮監督及地方首長命令辦理業務）；日本之首長對其行政委員會有綜合調整之權，且這些行政委員會並不受中央一條鞭的指揮監督。

綜上，台北市與東京都二者雖均採市長制，但東京都之首長之地位、行政指揮權、人事任用權等，顯又較我國台北市市長更具有實權之市長制。
（以上參閱張正修，地方制度法理論與實用，上冊，頁330至331）

【擬答】

我國國土規劃係以城市區域為區域的發展策略，並以直轄市為區域發展之核心，茲分述如下：

(一)現行改制直轄市的國土空間規劃：

1.二０一０年十二月二十五日正式改制為直轄市之後，嗣後臺灣就有五個直轄市，臺灣北部及南部各有二個直轄市，臺灣中部則有一個直轄市，將原本規劃之「三都十五縣」的國土空間改造做了些許變更。至二０一四年十二月底桃園縣亦改制為直轄市，形成，「六都十五縣市」中央與地方的府際關係。

2.將臺灣西部分為北、中、南三大區域，並以北都、中都、南都為區域發展中心，以核心城市（Core City）為區域經濟的發展，形成北、中、南三大生活圈，展現臺灣一點多心的國土空間發展策略的規劃藍圖。

3.在現行規劃的現狀，北部區域及南部區域形成所謂「雙核心都市」，將更有利於區域的發展。至於臺中縣市之合併，亦符合「中都」的規劃，至期實現「北、中、南三生活圈」六直轄市，七區域（北北基宜、桃竹苗、中彰投、雲嘉南、高屏澎、花東、金馬）的國土空間規劃藍圖。（參閱紀俊臣教授，縣（市）合併改制直轄市：理想與現實性抉擇一文）

(二)合併改制直轄市的國土空間發展：〔參引紀俊臣教授，縣（市）合併改制直轄市一文之見解〕

1.由小自治體治理走向大自治體治理，強化城市競爭力的充分必要條件。

2.由跨域治理（Cross Boundary Governance）走向全局治理(Holistis Governance)以整理建設進行現代化的都市計畫。

3.由獨立建設走向協力建設，以地方的合作機制，發展協力治理關係。

4.由地方產業經濟走向區域產業經濟的規模，有助於城市競爭力的提升。

5.二0一四年十二月底，桃園縣亦改制為直轄市，台灣都會治理與府際關係，也將呈現嶄新格局:

(1)台灣都會治理的結構，從早期「一省二市」的地方政府組織架構，已逐漸轉型為「三大都會生活圈」、「七大發展區」之府際治理體制。

(2)這波縣(市)合併或改制直轄市，係都會區縣市合併與跨域合作二種變革模式並行。因此在縣(市)合併改制直轄市後，有關國土空間發展策略如下:

(A)行政院於二0一0年二月核定通過「國土空間發展策略計畫」，內容除接櫫國土空間發展願景與政策綱領外，也針對國土空間結構的三大城市區域與七個區域生活圈(即縣市合作區域)，依照永續發展之生態、生活、生產三面向，分別提出空間發展構想及具體治理策略。

(B)其中特別強調台灣的北、中、南三大城市區域，在國家層次上，應採彼此合作策略，各自發展區域優勢，並透過分工整合、優勢互補，提升國家整體競爭力；在城市區域內，則應致力建構城鄉夥伴關係，避免縣市間之零和競爭模式。至於七個區域生活圈乃是參考新加坡或香港的人口或土地規模，適當將國土空間劃分為北北基宜、桃竹苗、中彰投、雲嘉南、高高屏、花東及離島等七個區域，希望在每個生活圈內，均有相當人口與腹地可支撐區域之發展與消費市場，所投入之公共建設亦較具經濟效益。每個區域可根據產業特色與地理環境各自地位，創造特殊競爭優勢；而對花東及離島區域，則需輔以特別措施、計畫或法案，來強化其發展，如此才能逐步達到區域均衡發展，並朝向各區域發展成獨立經濟體之終極目標(經建會，2010)。