台北保成 法政權威 公職巨擘

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類　　科：一般民政、戶政
科　　目：地方政府與政治

一、2014年11月29日中華民國地方公職人員選舉，將是規模最大的一次「九合一選舉」。請問「九合一選舉」之項目為何？其選舉制度及競選型態又如何區分？請比較說明之。（25分）

【擬答】:

2014年九合一地方選舉，係首次將我國所有地方公職人員選舉，合併辦理，訂於11月29日同日投票；應選出地方公職人員種類之多，規模之大，前所未有。有關合併選舉的效應，殊值研究。茲就題意所示，分析說明如次：

(一)「九合一選舉」之項目：

所謂「九合一選舉」，係指2014年中華民國地方公職人員選舉，亦名為2014年九合一選舉，將於2014年11月29日舉行，此次選舉與往常不同之處，是將所有地方公職人員選舉合併舉行，以減少選務經費，降低社會成本。而「九合一選舉」之項目如下：

1.由中華民國自由地區之直轄市（6都）選出新一屆的直轄市長、直轄市議員及里長，其中直轄市山地原住民區並將首度選出區長及區民代表。

2.由兩個省份臺灣省（11縣3市）及福建省（2縣）選出新一屆的縣(市)長、縣(市)議員、鄉(鎮、市)長、鄉(鎮、市)民代表及村(里)長。

(二)選舉制度及競選型態之區分：

我國地方公職多種選舉合併辦理，層級不同，選舉制度不同，競選型態隨之而異。2014年九合一選舉之選舉制度，可區分為「單一名額選區比較多數當選制」、「多名額選區比較多數當選制」兩種類型；而當前地方政治政黨競爭態勢，直轄市長、縣市長與直轄市議員選舉，已呈現兩黨對決態勢，其他基層選舉則以無黨籍居多，缺少政黨競爭。分述如下：

1.單一名額選區比較多數當選制：

(1)直轄市長、縣(市)長、鄉(鎮、市、區)長、村(里)長選制屬之。單一名額選區比較多數當選制(plurality)，候選人以得最高票者當選，即「領先者當選」(first past the post, FPTP)。

(2)此種選制下的競選型態，大多數選區將趨向於兩位主要候選人競爭，形成兩黨或兩強對決，當選者得過半數票；少數選區三足鼎立(所謂「三足鼎立」界定為，第三名候選人得票率在20%左右)，候選人只要領先第二名即可當選。單一名額選舉，政黨須集中票源支持一位候選人，並避免同黨有人違紀參選。

(3)由於單一名額選區僅有一人當選，選民為避免「浪費選票」，可能採取策略性投票行為，支持有當選機會的候選人，即所謂「棄保效應」。此種選民心理，也導致單一名額選區形成兩位主要候選人競爭的局面，第三名可能被放棄。因此，單一名額選區對小黨或無黨籍候選人不利，除非兩大黨之一禮讓並支持，或該候選人在選區形成局部優勢，或兩大黨都不提名，始有當選機會。

2.多名額選區比較多數當選制

(1)直轄市議員、縣(市)議員與鄉(鎮、市、區)民代表選制屬之。多名額選區比較多數當選制，又稱為「單記非移讓式投票法」(single non-transferable voting, SNTV)，候選人以得票順位在應選名額以內者當選，而非依政黨得票比率分配席次。由於一個選區應選多名，除兩黨外，小黨與無黨籍候選人也有當選空間。

(2)這種選制非依政黨得票比例分配席次，其競選型態有一特點，即大黨在相同的得票水準下，為達成當選席次數極大化目標，應依實力原則，適量提名；並須平均配票、分散票源。小黨在每個選區亦可提名一人參選，只要得票在應選名額之內，比落選者多得一張票，即可當選一席，因此，SNTV有利小黨。

綜上所述，直轄市、縣市長候選人可發揮「衣尾效應」（Coattail effect），產生拉抬他種選舉同黨候選人選票的作用，政黨欲求勝選，應有整體的提名與競選策略，扮演「整合者」的角色，至於九合一選舉能否導向全面政黨競爭，端視政黨提名策略而定。

【參考2014年九合一地方選舉之評估與效應 - 國家政策研究基金會，網址: http://www.npf.org.tw/post/2/13654】

二、依地方制度法之規定，直轄市、縣（市）、鄉（鎮、市）制定的法規類別為何？請說明之。（25分）

【擬答】:

地方自治法規乃是地方自治團體辦理地方事務的法律依據，依司法院大法官會議解釋第467號指出，地方自治團體享有就自治事項制定規章並執行之權限，亦即自治法規是地方自治團體為處理所擔當之事務，基於憲法或法律承認之權限，經地方議會機關議決制定或地方行政機關自主訂定，並有法律上強制力之地方法規。茲依題意所示，分述說明直轄市、縣（市）、鄉（鎮、市）制定法規的類別：

(一)自治條例：

依據地方制度法第25條規定，直轄市、縣 (市) 、鄉 (鎮、市) 得就其自治事項或依法律及上級法規之授權，制定自治法規。自治法規經地方立法機關通過，並由各該行政機關公布者，稱自治條例。

(二)自治規則：

1.依據地方制度法第25條規定，直轄市、縣 (市) 、鄉 (鎮、市) 得就其自治事項或依法律及上級法規之授權，制定自治法規。自治法規由地方行政機關訂定，並發布或下達者，稱自治規則。

2.同法第27條第1項規定，直轄市政府、縣（市）政府、鄉（鎮、市）公所就其自治事項，得依其法定職權或法律、基於法律授權之法規、自治條例之授權，訂定自治規則。

(三)委辦規則：

依據地方制度法第29條第1項規定，直轄市政府、縣 (市) 政府、鄉 (鎮、市)公所為辦理上級機關委辦事項，得依其法定職權或基於法律、中央法規之授權，訂定委辦規則。

(四)自律規則：

依據地方制度法第31條第1項規定，地方立法機關得訂定自律規則。通常指地方自治團體之立法機關，基於權限範圍內之自律事項所訂之規則，係屬「議會自律」之範疇，諸如議會議事程序（例如提案方式、開議法定人數、讀會程序、表決方式等）、議會內部事項（例如議會內部人員配置、編制及執掌等）、內部秩序、紀律及懲戒等。

地方制度法實施之後，對於自治法規首次以專章加以體系化規定，賦予地方自治團體更具自治意義之立法權。惟地方制度法對於地方法規之規定紊亂，且與中央法規未經整合，造成實務上適用之困難，常使地方政府無所適從，政府相關單位應儘速召開修法會議，研商解決之道，始能逐步解決實務上遭遇的問題，並促進地方自治立法權之落實。

三、如何依體制學來界定「地方分權制」？新管理主義重新詮譯分權概念，強調分權不再只是制度的觀點，也是地方政府運作的一種途徑，請問新管理主義所提出地方政府治理之分權途徑為何？（25分）

【擬答】:

1970年代中期經濟危機所衍生出的福利國家危機，使得福利先進國家開始對政府的角色進行評估。特別受到新右派思潮的影響而興起的新管理主義，強調效率、彈性、市場及消費者導向的信念，使得地方政府運作掀起了巨大的轉變，茲依題意所示，分述說明如下：

(一)依體制學界定「地方分權制」：

1.所謂地方分權係指國家將其治權之一部分，賦予地方政府，中央政府對於授權事務並不處理，僅立於監督的一種制度。

2.此種制度國家權力依法由中央政府和地方政府分別行使，是中央集權的對稱，中央政府和地方政府的職權範圍一般規定在憲法和法律中。除軍事、外交等全國性重要事項由中央政府統一掌管外，凡地方可以處理的事項，如工農業、商業等，均由地方政府負責。有的事項則由中央與地方分管，如交通、財政等項，地方政府除依法行使其職權外，還須執行中央政府交辦的全國性政務，實行聯邦制或地方自治的國家，多採用地方分權。

3.採用地方分權制的國家，地方的權力多源自憲法或法律，非經修憲或修法，中央不得任意變更或撤銷，且地方政府機關為地方統治權的行使者，非中央政府的代理人，其表達意志或執行意志，乃地方政府自身的行為，非依法律，中央政府不得任意干涉，又中央政府對地方僅有監督權，而無指揮權，且監督權的行使必須依法為之。

4.地方分權制之優缺點

(1)優點：因地制宜、防止專制、效率提高、具民主精神、利於發展。

(2)缺點：破壞國家統一、政治力量分散、派系介入選舉、不符經濟原則。

(二)新管理主義所提出地方政府治理之分權途徑：

1.新管理主義的精神是政府部門努力培養企業精神的組織文化，以改變政府體質，使之更有能力執行公權力所賦予的公平正義使命。新管理主義的內涵可歸納為四個面向：

(1)政府管制與市場機能的結合。

(2)強化組織及管理的「分權」。

(3)服務品質的持續提昇。

(4)公共服務之「使用者／顧客導向」。

2.在新管理主義發展的初期階段，著重於經濟和效率的重視甚於效能，支持成本抑制和分散化管理，因此被視為「新泰勒主義」。而後期則引進準市場，並著重於持續品質改善的必要性及注意到符合個別使用者的期望，這就是現稱的「新管理主義」。

3.新管理主義所提出地方政府治理之分權途徑，採政府分權化、市場分權化及社會分權化等改革策略，這些分權化改革，為民間社會的巨大能量、企業組織創造力的釋放及地方政府治理量能的增進等提供了廣闊的空間，喚醒公民參與公共事務的熱情，並為地方治理奠定社會基礎：

(1)政府分權化，乃指國家權力在縱向上的不同政府層級間的分權，特別表現在中央政府權力與管理責任向地方政府下放。

(2)市場分權化則是國家權力在橫向上的政府與市場之間的分權，特別透過民營化、准市場化、解除管制等治理工具與策略，向企業組織轉移權力。

(3)社會分權化乃強調國家權力在橫向上的政府與公民社會之間的分權，透過網絡治理、公民參與等方式向社區組織轉移權力。

新管理主義主張透過體制的重組與檢討，重新設計組織結構，使科層體制的組織更扁平化，並且充分授權分工，將權責授權給管理人員，以利績效目標之達成。而為了持續進行結構與組織的變革，可以運用人力資源管理的技術，尋求員工的支持與承諾。更重要的是以顧客為導向，採取由下而上的參與性決策，以建立一種具彈性、回應力及學習能力的組織。當然，組織文化與服務人員的服務態度也要配合改變，轉換成強調市場及企業價值相調合的文化，改變才能真正產生。

四、公元2000年後府際關係面臨新轉變，稱之為「新府際關係」，其轉變的原因為何？新府際關係所展現之特徵又為何？（25分）

【擬答】:

傳統上府際間的合作主要是以具有隸屬關係的垂直合作為主，府際間的水平關係更多表現為相互競爭的關係。近年來，府際間水平合作獲得了長足發展，相互依存與相互合作已成為府際關係發展的新趨勢。茲就題意所示，分述說明如下：

(一)府際關係轉變的原因：

在全球化趨勢、知識經濟潮流及資訊科技環境的快速變遷下，組織彼此是處於一個既複雜而又綿密的社會環境網絡體系中。然而，組織間在面對各種問題，都顯示出合作的需要、合作的利益以及合作的優勢的重要性。新府際關係產生的主要原因，大致可以歸納為「資源互賴化」、「功能整合化」、「議題跨域化」、「決策公開化」、「競合全球化」等五類。

1.資源互賴化：由於組織處於此有限資源的環境中，使組織間衍生出一種以結盟、協力的方式達成彼此相互資源的有效運用，這種基於彼此間需要資源相互依賴的連結關係。

2.功能整合化：為加強整合組織功能分化現象，構築地方組織間夥伴關係，使每一位行為者間彼此皆處於相互依存的網絡中連繫，並且期望能藉由彼此的合作與協力的夥伴關係來達成共同的目的。

3.議題跨域化：在面對許多不同領域其複雜棘手而又不容妥協、難以處理的議題下，反映出組織與組織、部門與部門間彼此應建立夥伴關係連繫的必要性，並經由不同的資源提供者與有關的利益團體在資源的相互運用下，解決許多跨區域管理的問題。

4.決策公開化：許多利益團體與社群組織希望能藉由夥伴關係此角色的介入而發出更多的聲音來影響與他們息息相關的決策。因而當地方政府的角色由傳統獨占性質的服務提供者轉變後，許多地方政府亦逐漸能接受此種地方與地方利害關係者彼此協調並促進彼此夥伴關係的一種社群治理的理念

5.競合全球化：由於全球化的影響，使得縣市之間的競爭與合作，已不侷限在本國週邊地區。競爭的對象，也從鄰近國家擴散到全球各大都市。城市之間的交流頻繁與密切關係，亦不遜於國際政治的正式外交活動。

(二)新府際關係所展現之特質：

從治理的角度來看，政府、權力、權威等都有了新的變化，新府際關係展現不同以往的特徵在於「協力關係」、「夥伴關係」、「互賴依存」、「跨域治理」、「多元參與」、「資源共享」、「互動網絡」等，其所呈現的治理模式具有以下之特質：

1.分工更細緻化及專門化的國家體制。

2.多樣化與分散化。

3.權力所擁有的強制性質退化。

4.權威的外放與賦予。

5.多層次的治理。

6.夥伴關係、網絡關係及「共同參加型政府」。

在全球化治理的環境體系下，為提昇國家競爭力，各國政策莫不思索如何將國內資源充分整合與有效運用，藉以促進社會發展與進步，而中央與地方及地方間策略聯盟或夥伴關係之建立和運用，不失為一有效整合資源之最佳途徑，然而對於未來新府際關係的運作，應是有策略性的作為，亦即可分階段、分內容實施，由議題結盟入手，再至總體運作，但地方自治是地方政府的命脈，應由地方政府自理者，絕不宜放棄職責，並應積極推動地方策略性夥伴關係。