台北保成 法政權威 公職巨擘

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等　別：四等考試

類科組：調查工作組

科　目：政治學概要

一、政府的功能為何？政府與國家之間的主要差異為何？試分別說明之。（25分）

【擬答】

「國家」是指居住在特定「地區」內的一群「人民」，為了共同目的結合而成的強制性、永久性、持續性的政治團體。而「政府」則作為「國家」的要素之一（「人民」、「領土」、「政府」、「主權」），指一組制度與一群人員的結合，其任務為對社會價值進行威權性分配。

（一）政府的功能
蘭尼（A. Ranney）指出政府是指社會制定與執行法律的人與制度所構成的整體。伊薩克（A. Isaak）指出政府是社會最終的裁決者，決定誰得到甚麼並解決紛爭，動員整個社會去完成個人所不能完成的工作。其功能如下

1.利益表達（interest articulation）：政府必須具有「讓人民表達利益的有效方式」（遊說、宣傳、抗議、選舉、民調等），意指利益團體形成需求並將需求傳達給政府機構的過程。

2.利益結合（interest aggregation）：政府必須將多元利益相互整併，也就是「將利益團體需求整併為公共政策的過程」。政府透過各種管道而與各種利益團體的利益相互結合，在法律的規範下使「公共利益」與「團體利益」相互結合，使社會的政治需求與國家建設相互結合。

3.強制與妥協：政府在利益結和與政策執行的過程中，為使團體成員接受其結果，必須兼採「強制」（懲戒制裁）與「妥協」（協商、包容）使人民服從法律，進而達成政府目標。政府對於「社會完整性」的注重乃高於「邏輯完美性」。

（二）國家與政府的差異

1.範圍不同：國家為「包容式社團」（inclusive association），其涵蓋範圍較廣到所有公共領域制度與所有成員。政府則僅為國家範圍的一部分。

2.持續性不同：國家是一永久性、持續性的整體。而政府為暫時、可修改、可重造的組織（有政權輪替、政黨輪替，但沒有國家輪替）。

3.權力不同：國家乃擁有主權，而政府則是擁有統治權，政府制定並執行國家政策，是國家主權得以運作的工具，也使得國家長久存在。

4.立場不同：理論上，國家機關的官僚體系乃是恆常秉持政治中立的立場，因而得以抗拒政府可能帶有的意識形態立場。而政府隨選舉更易，可能帶有意識形態立場。

5.利益不論：國家在理論上乃代表國家永久利益（公共利益、全意志）。而政府則可能代表特定時間內之權力者的黨派利益（執政黨）。

政府作為國家的要素之一，政府履行社會價值的威權性分配而作為國家權力具體落實的工具。因此，國家與政府兩者之間乃是密不可分，但在「範圍」、「持續性」、「權力」、「立場」與「利益」上仍呈現出差異。

二、政治學者杜瓦傑（Maurice Duverger）依政黨形成原因和權力來源作為標準，提出了「內造政黨」和「外造政黨」的分類。試論二者之區別。（25分）

【擬答】

政黨政治作為民主政治的本質之一，在整個政治過程中，履行著利益匯集、政治甄補、控制監督政府等重要的功能。學者杜瓦傑（M. Duverger）從歷史發展脈絡提出政黨興起是經由「議會內部」與「議會外部」兩個過程，進而提出「內造政黨」與「外造政黨」兩種體系，其共同的關鍵因素則在於「選舉權的擴張」。

（一）政黨的意涵

1.政黨定義：

(1)柴斯徹尼德（E. Schattschneider，《政黨政府》）指出政黨是企圖爭取權力的組織。民主與獨裁的最大差別在於政黨政治。政黨並非當代政治附屬品而是政府中心，並扮演決定性與創造性的角色。

(2)唐斯（A. Downs）：政黨是一個透過合法選舉控制政府統治機構的團體。

2.政黨的功能─學者奧蒙（G. Almond）論述：

(1)政治人才甄補：政黨目標為取得政治權力並組織政府。過程中發掘社會中的政治人才並進行栽培，因此政黨負擔政治人才甄補的功能，使政黨成為民主政治的重要機構。

(2)利益表達與匯集：多元社會中存在多元民意與利益，必須透過政黨（還有利益團體）相互整合與匯集後反映給決策者。

(3)控制監督政府：「群眾社會」（mass society）不易直接監督控制政府，須透過政黨此一「經常性的政治組織」來進行控制。執政黨直接組成政府，而在野黨則監督政府。

(4)動員社會：學者杭亭頓（S. Huntington）指出，許多共黨國家或新興國家中，政黨是領導國家現代化的動員機構。政黨往往是領導國家的中堅，匯集社會菁英、動員社會人力與物力支援政府行政部門，負責改造社會以達到革命或建國理想。

（二）內造政黨（internally-created party；internally generated party；parties of intra-parliamentary origins）：

1.產生－主要源自國家權力機關內部（intra-parliamentary origins）

(1)共同利益：早期議會內部的議員主要目標在於維護並擴大自身利益，而逐漸的具有相似利益的議員開始相互合作以持續維護共同利益，因此議會內的群體組織逐漸成形。

(2)團結選舉：議會內因為利益而相互合作的議員們，面臨選舉權開放，為合作爭取選票而進一步的建立地方組織，形成了政黨的雛型。

2.權力：以國會議員與國會作為政黨權力運作中心，由國會統領政黨英國的保守黨就是源自議會內部的托利黨（tory；國會內的保守派派系）。其政黨核心在於國會的黨團（並非議會外的黨代表大會），政黨在國會的最高領導（執政的閣揆、國會反對黨領袖）即為該黨的最高領導。而自由黨則是源自輝格（whig；國會內的民眾派）

(三)外造政黨（externally-created party；externally generated party；parties of extra-parliamentary origin）：

1.產生－主要源自國家機關外部（extra-parliamentary origins），具有特定意識形態與相當成員的社會團體在選舉權開放過程中逐漸進入政治過程，使得團體代表成為議員，也使得社團逐漸轉變為具政治性質的政黨。經由社會運動逐漸號召群眾，逐漸取得制度性地位而組成政黨

2.權力：以行政菁英、社會菁英、國會菁英構成的黨中央作為政黨權力的運作中心，以政黨領導國會。英國的工黨是先有工會運動、再有政黨組織而進入國會。因此政黨的核心在於國會之外的政黨組織與黨代表大會。

依據「不同的區別基準」可以得出許多不同的類型。因此，一個政黨如果依據「不同的區別基準」則會被歸屬於各種不同的類型。一個政黨可以同時被各種不同的政黨類型所定義，不同政黨的類型定義，可以同時用來說明一個特定的政黨（例如民進黨，可以同時定義為「直接政黨」、「外造政黨」、「剛性政黨」、「群眾政黨」）。

三、各國的選舉制度種類很多，其中「兩輪投票制」（second ballot system）有何特徵？優缺點為何？試分別說明之。（25分）

【擬答】

「兩輪投票制」（second ballot system）屬於「絕對多數決制」（absolute majority）的「選舉制度」之一。學者杜瓦傑（M. Duverger）指出「選舉制度」是影響「政黨體系」（政黨分化程度）的重要因素之一。依據「杜瓦傑法則」（Duverger’s Law）指出，「兩輪投票制」（second ballot system）乃會有形成多黨兩聯盟的政黨體系傾向。

（一）兩輪決選制（runoff election）特徵

1.意義：
又稱「兩段投票法」（double-ballot system），主要為法國國會與總統選舉採用。單一選區中選民先進行第一次投票，若有候選人獲得過半數選票，則該候選人當選。若無，則由第一輪投票中，獲得「最高選票」的兩位候選人進入第二輪投票，由於只有兩位候選人，因此第二輪採用「簡單多數決」（simple majority）下，獲勝者也必然獲得半數以上的有效票而當選。

2.政黨體系影響：
「杜瓦傑法則」（Duverger’s Law）指出「兩輪決選制傾向產生多黨兩極的政黨體系」。而法國的經驗則顯示出，「兩輪決選制」造成該國「左派」與「右派」兩大陣營對立的「多黨兩極」體系。

3.法國經驗：
法國總統採用「兩輪決選制」，而國會議員則採「兩輪投票制」。兩者類似，但差異在於進入第二輪投票的限制（前者只限前兩名；後者以12.5%得票為門檻）。以法國總統選舉採用而著名，自1965年來以進行8次總統選舉，每次皆進入第二輪投票。並有三次發生了第一輪領先者在第二輪落敗的情況（1974、1981、1995）。

（二）兩輪決選制的優缺點

1.優點：

(1)政府組成直接來自人民選舉：議員皆獲相對多數支持，使政府組成來自選民的委託。

(2)議員與選舉直接聯結：議員與選區有明顯聯結確保其政治責任，供選民明確選擇執政黨。

(3)一黨組閣與強勢政府：有助形成政治責任清楚的一黨組閣政府，形成強勢、有效率、穩定的政府。

(4)「贏者全拿」與溫和政黨：「贏者全拿」使候選人不易走偏鋒，阻止極端主義人選與政黨獲得席次。

(5)兩輪決選有助表達不同偏好：兩輪決選制可擴大選舉的選擇性，選民可以在第一輪與第二輪表達不同的偏好。

(6)兩輪決選有助政黨協商：第二輪需要獲得絕對多數選票，為爭取絕對多數支持，使候選人訴求廣泛且願與小黨協商。

2.缺點：

(1)嚴重的選票浪費與「比例性偏差」：使得選票浪費並形成「超額代表」與「製造性多數」，無法真實反映多元民意。

(2)「製造性多數」的正當性問題：可能產生「製造性多數」，大黨在未獲過半選票支持下卻掌握國會過半席次而執政，正當性備受質疑。

(3)強勢而規避責任的行政機關：容易形成單一政黨組閣，由行政機關領導國會，規避政治責任。

(4)政策劇變的可能性：政府的變動可能形成政策劇烈改變，引發政治不穩定。

(5)第二輪投票的「腐敗交易」：為了獲取絕對多數，使得在第二輪投票前容易產生政黨間的「腐敗交易」（corrupt bargain）。

「政黨制」（Party system）是一國之「政黨分化程度」，在「選舉制度因素」、「社會分歧因素」、「政治菁英因素」等因素的交互作用下產生改變。其中，「選舉制度因素」相對而言乃是可觀察的強大因素之一，「杜瓦傑法則」（Duverger’s Law）即有效說明「選舉制度因素」對於形塑政黨制的強大作用

四、何謂公民社會（civil society）？公民社會的存在，對於民主政體的正常運作具有何種貢獻？試分別說明之。（25分）

【擬答】

「公民社會」意指一個相對於「公領域」外的「私領域機制」。在此領域中，個人基本權利受到憲法的保障，個人與團體得以自由的追求多元的利益與目標。因此，此一獨立於「政府公權力領域」控制之外的「私領域機制」，乃是「民主政治」發展過程中極為重要的機制，緊密的影響著「民主政治」的發展（從民主轉型到民主鞏固）。

（一）公民社會的意涵：
公民社會之原始意義為「政治社群」，指一個由法律治理並在國家權威中運作的社會。爾後陸續衍生出以下意涵：

1.「自主性團體機構」與「私領域機制」：
公民社會是一種由個人組成的自主性團體與機構（包含家庭、企業組織、利益團體等）。其追求自我目標、獨立於政府之外而具有「私人性質」的機制。是一種有別於國家、政治團體以外的非政治單元活動領域。

2.「獨立於政權控制」與「追求團體特殊利益」：
公民社會乃關注「私領域」的特殊利益，不同於國家關注「公領域」的公共利益。公民社會獨立於政權控制之外的各種社會團體，為了維護團體成員利益而對政治決策發揮持續影響力。

（二）公民社會與民主政體（發展）的關係：

1.公民社會是民主政治的特徵：

(1)民主特徵：公民社會之組成乃透過集會結社權，本身即作民主社會的特徵。

(2)促進權利：社會團體有助促進其他基本權利（言論自由等）的落實。

(3)學習民主：社會團體是學習民主價值的重要場域。

(4)監督政府：社會團體監督民主政府之運作並以選票懲罰之。

2.公民社會有助於民主政治的發展：
學者戴蒙（Diamond）主張公民社會乃是有別於國家而自動自發創造的社會結構範圍，包含各種正式與非正式的組織。一個豐富而強大的公民社會乃是民主鞏固的重要條件。

(1)公民社會乃提供限制國家權力的基礎。

(2)公民社會能夠制衡民主政府權力的濫用。

(3)公民社會能夠培養容忍、中庸、妥協、尊重等精神。

(4)民主化的壓力與運動幾乎都源自公民社會，而非國家。

「公民社會」在憲法的保障下，使得基本權發揮其實質作用。而在此作用下使得「公民社會」同時具有「保障權利」、「監督政府」、「學習民主」、「提供正當性」的作用。因此「公民社會」即成為了「民主政治」發展過程中，不可或缺的重要條件。